Юридическая
фирма

"Буква Закона": Первый опыт применения директивы № 4 судом. Неясности законодательства истолкованы в пользу предпринимателей

9 Мар 2011

То, что законодательство наше "местами" запутанное - для бизнеса давно не секрет. Поэтому многих очень порадовал заложенный в директиву № 4 принцип о необходимости толкования госорганами и судами "неясностей и нечеткостей" актов законодательства в пользу субъектов предпринимательской деятельности и граждан.

О первом практическом опыте применения этих положений директивы в системе хозяйственных судов Республики Беларусь в рамках "Буквы Закона", авторской программы Дениса Алейникова, старшего партнера Юридической группы "АргументЪ", рассказал заместитель председателя Хозяйственного суда г. Минска Сергей Кулаковский.

20110222_1242_sergey_kulakovskiy_bukva_zakona_2_600.jpg

Сергей, если говорить в целом, в чем Вы видите место и роль хозяйственных судов в практическом применении директивы № 4?

Дело в том, что директива является программным документом. Программный характер документа по девяти пунктам ставит задачи перед рядом государственных структур, в том числе и перед судебной властью в лице хозяйственного правосудия. Это касается в том числе порядка применения административной ответственности, потому что положения директивы содержат требования о либерализации мер административной ответственности, также директива содержит положения, которые предусматривают, что при разрешении тех или иных конфликтных ситуаций суды должны исходить из приоритета защиты интересов субъектов хозяйствования, когда нормы действующего законодательства изложены нечетко, неясно. В данном случае суды, исходя из принципа, заложенного в директиве, должны при принятии решения становиться на сторону субъектов хозяйствования.

Что значит в данном контексте "становиться на сторону субъектов хозяйствования"?

Можно привести конкретный пример рассмотрения одного из административных дел. Контролирующим органом был составлен протокол об административном правонарушении в отношении субъекта хозяйствования. Контролирующий орган посчитал, что субъект хозяйствования осуществлял лицензированный вид деятельности без наличия специального разрешения, чем совершил административное правонарушение, предусмотренное статье 12.7 ч. 1 КоАП. Контролирующим органом была исчислена определенная сумма дохода, так как санкция данной статьи предусматривает в качестве дополнительной меры административного взыскания возможность конфискации полученного дохода, и сумма была довольно-таки значительная. Данные материалы были направлены в Хозяйственный суд. При рассмотрении этого дела контролирующий орган вменял субъекту хозяйствования осуществление деятельности по заготовке и реализации семян кукурузы без наличия специального разрешения. При анализе действующей нормативной базы было действительно установлено, что субъект хозяйствования в определенный промежуток времени осуществлял данный вид деятельности без соответствующего паспорта на занятие этим видом деятельности. Такой паспорт выдается соответствующей государственной инспекцией по семеноводству, карантину и защите растений. Этого паспорта не было, а так как паспорт дает разрешение на занятие данным видом деятельности, контролирующий орган посчитал, что фактически у субъекта хозяйствования отсутствовало соответствующее разрешение (лицензия).

Уточню для пользователей. Получается, сложилась интересная ситуация: с одной стороны, этот паспорт предоставляет разрешение на занятие определенным видом деятельности (по заготовке семян), и он отсутствует. С другой стороны, можно ли его отсутствие расценить как отсутствие специального разрешения (в смысле – лицензии)?

В этой ситуации действительно, если проанализировать законодательную базу, существовал ряд нормативно-правовых документов, которые регламентировали занятие данным видом деятельности при наличии определенного рода разрешительных документов. Но какую правовую квалификацию дать данным разрешительным документам - действительно, в этом случае возникали неясности по возможности применения. На тот момент, когда составлялся протокол об административном правонарушении, действовал Декрет Президента № 17, касающийся лицензирования определенных видов деятельности, а на момент рассмотрения материалов судом действовал уже указ № 450 Президента. И в то же время действовали соответствующие постановления Совета министров, регламентирующие порядок занятия тем видом деятельности, который вменялся субъекту хозяйствования, – это заготовка и реализация семян без соответствующего паспорта на занятие данным видом деятельности.

Подходя к комплексному толкованию данных нормативных документов, учитывая, что Административный кодекс не содержал дефиницию термина, что такое специальное разрешение-лицензия, суд исходил из специального декрета Президента № 17, который именно касается лицензируемых видов деятельности и тех органов, которые вправе выдавать такие лицензии, сопоставил эту нормативную базу с нормативной базой, регламентирующей оборот семян, и с точки зрения вот этого анализа, и в том числе с точки зрения интерпретации неясности, неточности законодательства, учитывая, что данная терминология не содержала своего раскрытия в понятийном аппарате Кодекса об административных правонарушениях, пришел к выводу, что в действиях субъекта хозяйствования отсутствует вменяемый состав административного правонарушения, производство по делу было прекращено. И, естественно, субъект хозяйствования не только избежал наложения штрафа, который предусматривала санкция данной статьи, но избежал возможности конфискации значительных сумм дохода, которые фактически может направить на развитие своей деятельности, на распределение по фондам в соответствии с учредительными документами.

Вот интересно, рассматривая это конкретное дело, делали ли вы в обоснование своей позиции ссылку на положения директивы?

Поскольку директива – документ программного характера, а не норма прямого действия, нет. Но мы применили те подходы, которые содержатся в директиве, а именно необходимость толкования неясности, неточности законодательства в пользу субъекта хозяйствования. Со ссылкой на отсутствие соответствующей терминологии и иные нечеткости законодательства эти доводы легли в мотивировку постановления суда при прекращении производства по делу.

20110222_1243_sergey_kulakovskiy_bukva_zakona_600.jpg

К сожалению, у нас отсутствует терминология и по таким понятиям, как "неясность или нечеткость законодательства". Где написано, что такое "неясность законодательства" или, например, "нечеткость"? Как вообще на практике при рассмотрении конкретного дела должно устанавливаться – есть у нас четкость и ясность в законодательстве или нет ее?

Денис, Вы уже фактически на полвопроса своего ответили. Дело в том, что, действительно, законодатель не содержит раскрытия тех понятий, которые можно назвать теми словами, как неясность, нечеткость предписаний нормативно-правовых актов. Есть общее понятие, когда нормативно-правовой акт должен читаться и толковаться однозначно. Если возникают сомнения в понятии тех или иных норм их содержания, уже возникают какие-то определенные неясности, неточности в содержании той или иной правовой нормы. Поэтому при подготовке проектов нормативно-правовых актов предъявляются определенные требования к законодательной технике. Одно из таких требований заключается в том, что та терминология, те понятия, которые применяются в одном нормативно-правовом акте, они должны иметь идентичный смысл: если в одной статье идет речь о доходе, то его содержание должно быть таким же, как и, допустим, о доходе, о котором речь идет в другой статье. Это один из принципов законодательной техники.

Но, к сожалению, не всегда так получается, что у нас нормативно-правовые акты именно построены с учетом соблюдения основных принципов законодательной техники и построения самих правовых норм. Поэтому и возникают неясности, неточности в применении того или иного нормативного акта. Самый простой способ – обратиться к тому органу, который является нормотворцем того или иного нормативного акта, и обратиться к нему за официальным толкованием. Но эта процедура очень длительная. И, естественно, чтобы получить оперативно официальное толкование по применению того или иного нормативного акта, на сегодняшний день нужен большой промежуток времени.

Поэтому, естественно, для того чтобы не ждать столь долго, суды и используют и будут использовать эти неясности, неточности, когда они действительно есть, при вынесении решения в пользу субъектов хозяйствования, когда действительно отсутствует какое-либо другое правовое регулирование, которое позволяло бы установить истину по тому или иному делу.

То есть в будущем вся нагрузка по выяснению неясностей, нечеткостей законодательства ляжет на систему судов – общих, хозяйственных?

Этот принцип порядка интерпретации всех неясностей, нечеткостей действующего законодательства возлагается не только на систему судов. Этот принцип должен применяться всеми государственными структурами при возникновении этого вопроса. Если говорить, допустим, о Законе “Об основах административных процедур”, то там во главу угла ставятся интересы заинтересованного лица, обратившегося за административной процедурой. И при решении его вопроса тоже все эти неясности, неточности должны интерпретироваться в пользу такого лица. Если же эти вопросы возникают в ходе проверки, то должностные лица контролирующего органа при принятии решений тоже должны исходить из этого принципа. И точно так же при рассмотрении конкретного дела, если эти вопросы возникают уже на стадии судебного разбирательства, этот принцип тоже должен учитываться судом. То есть этот принцип сквозной, он проходит фактически во всех сферах взаимоотношений субъектов хозяйствования с контролирующими органами и как конечный этап и в суде.

Когда впервые этот принцип был закреплен у нас в законодательстве?

Действительно, этот принцип не впервые появился у нас в Директиве Президента № 4. Если проанализировать вообще директивы главы государства, носящие программный характер, то этот принцип был уже заложен в Директиве Президента № 2 "О мерах по дальнейшей дебюрократизации государственного аппарата". И именно в этой директиве был заложен принцип, что все неясности, неточности интерпретируются в пользу физического лица. Действительно, круг субъектов немножко был ограничен – он касался только физических лиц. Сейчас же этот принцип распространяется на всех субъектов предпринимательства, в том числе и на физических лиц. Его действие фактически имеет сейчас неопределенный круг лиц. А фактически он действительно появился еще в 2006 году и потом последовательно материализовался в ряде других нормативно-правовых актов.

Скажите, пожалуйста, какие еще принципы или подходы, заложенные в директиве, вы уже применили на практике?

Есть пример, когда мы использовали положения директивы в сфере содействия развитию конкуренции, те положения, которые фактически снимают какие-либо ограничения по распространению сферы торговли, выполнению работ и оказанию услуг. В отношении субъекта хозяйствования контролирующим органом был составлен протокол об административном правонарушении, согласно которому субъекту хозяйствования вменялось осуществление предпринимательской деятельности с нарушением правил и условий осуществления данного вида деятельности. Субъект хозяйствования оказывал услуги по трансляции телевизионных программ через кабельное телевидение, и у него в лицензии отсутствовал регион сферы его деятельности. Не были закреплены конкретные улицы, дома, в которых он мог оказывать свои услуги. Такое требование содержалось по данному виду деятельности и в декрете № 17, и в указе Президента № 450. Действительно, такое правонарушение образовывало соответствующий состав административного правонарушения.

Но, исходя из положений директивы, которая фактически на сегодняшний день снимает какие-либо ограничения по сфере распространения торговли, выполнения работ и оказания услуг, суд, определяя меру административного взыскания, учитывая то, что данные услуги оказывались официальным образом, из этих услуг уплачивались соответствующие налоги, т.е. сама сделка являлась прозрачной, и учитывая, что фактически осуществление субъектом хозяйствования данного вида деятельности было направлено на развитие услуг населению, и исходя из тезиса директивы о необходимости снятия барьеров для свободной реализации услуг, суд признал формальный состав административного правонарушения (потому что на сегодняшний день не внесены соответствующие изменения ни в указ Главы государства № 450, ни в соответствующие статьи Административного кодекса), но при решении вопроса о применении или неприменении конфискации выручки суд не применил конфискацию и в обосновании вывода о неприменении конфискации сделал ссылку и на соответствующие положения директивы Главы государства № 4.

Спасибо Вам за ответ. Получается, если бы на момент рассмотрения дела судом уже в рамках директивы было приведено законодательство в соответствие, то дело вообще могло быть прекращено? То есть у нас сейчас законодательство уже не успевает за судебной практикой?

Действительно, ведь фактически директива, как уже говорилось, это программный документ, который содержит в себе основные подходы, которые должны быть выработаны и реализованы различного рода законодательными структурами, которые вправе издавать нормативно-правовые акты различного уровня юридической силы. Естественно, это не все так быстро делается: пока будут подготовлены соответствующие проекты, пока они пройдут установленную процедуру, пока они будут приняты, это, естественно, займет определенный, может быть, даже значительный промежуток времени. А стимулировать предпринимательскую деятельность, развивать ту же деловую активность нужно уже сегодня, нужно предпринимать какие-то шаги.

Согласен с Вами. И защищать интересы предпринимателя нужно уже сегодня – директива ведь в силу вступила.

Поэтому, естественно, суд в этом случае, соотнося старую нормативно-правовую базу, которая продолжает действовать наряду с программными положениями директивы, учитывает это в том числе и при применении меры ответственности. Потому что даже в вышеописанном мной случае штраф по санкции статьи был уплачен, но фактически по сравнению с той суммой конфискации, которая могла быть применена в отношении субъекта хозяйствования, он носил чисто символический характер. Он принципиально не может отразиться на результатах финансово-хозяйственной деятельности субъекта хозяйствования. А именно дополнительное наказание в виде конфискации фактически могло поставить на грань банкротства субъект хозяйствования, который с учетом положений директивы не допустил серьезного административного нарушения.

… действовал правильно…

Я бы не сказал, что он действовал правильно, потому что формальный состав правонарушения есть, поэтому и суд при определении меры наказания применил штраф, но суд действительно исходил из возможно минимальных мер административного воздействия на данный субъект хозяйствования. Нужно учитывать, что те положения, которые изложены в директиве, в большинстве своем являются нормами программного характера, а не нормами прямого действия, поэтому руководствоваться напрямую рядом из них затруднительно, поэтому приходится соотносить действующую нормативную базу с директивой для того, чтобы учесть и будущее развитие нормотворческой деятельности, и те положения, которые изложены в директиве при определении той или иной меры административного наказания.

В директиве заложены также принципы разумности и обоснованности мер административной ответственности. Но санкции статей еще не претерпели изменений. Что может сделать суд в этом контексте, пока не приведено законодательство в соответствие с директивой?

Действительно, вопрос очень актуален. Для того чтобы фактически на сегодняшний день синхронизировать положения директивы с действующей нормативно-правовой базой, у суда, по крайней мере, по административным делам, есть возможность регулировать меры административного взыскания там, где есть вилка и есть возможность применения или неприменения конфискации. Поэтому, естественно, эти вилки, возможность или невозможность применения конфискации сейчас рассматриваются сквозь призму положений директивы именно тогда, когда сам анализ того или иного правонарушения свидетельствует о том, что действиями субъекта хозяйствования не причинен вред интересам государства, уплачены налоги, не вовлекается в экономический оборот контрафактный товар, что могло бы подрывать экономические устои государства.

То есть в данном случае суд анализирует вот эти положения, потому что все-таки директива направлена на стимулирование, подчеркиваю, законной предпринимательской деятельности. А все, что касается незаконной предпринимательской деятельности, то, естественно, суд в этих случаях будет подходить с учетом всех требований действующего законодательства, поскольку фактически незаконная предпринимательская деятельность в большинстве своем выступает большим подрывом основ закона, потому что это неуплата соответствующих налогов. По незаконной предпринимательской деятельности в каждом конкретном случае суд разбирается и, несмотря на общие положения, которые содержатся в директиве в части либерализации мер административной ответственности, подходит с учетом конкретных обстоятельств дела.

Я бы хотел обратить внимание на то, что порой само понимание законности или "незаконности предпринимательской деятельности" искренне разнится – в зависимости от субъекта толкования. Как быть, если предприниматель, анализируя акты законодательства, считает, что осуществляет предпринимательскую деятельность законно, а контролирующий орган расценивает ту же деятельность как "незаконную предпринимательскую"? Была ли такая полемика взглядов предметом рассмотрения хозяйственного суда после принятия директивы?

Да, могу привести пример. Проводилась проверка субъекта хозяйствования, в ходе проведения которой сотрудника контролирующего органа заинтересовал договор аутсорсинга, который существовал между нашим белорусским субъектом хозяйствования и субъектом хозяйствования Российской Федерации. Согласно условиям этого договора, наш белорусский субъект хозяйствования оказывал услуги своим персоналом субъекту хозяйствования РФ по выполнению строительных работ на территории Российской Федерации. Учитывая то, что такой вид деятельности, как трудоустройство граждан РБ за границей является лицензируемым видом деятельности, лицензию на которое выдают органы Министерства внутренних дел, у сотрудников контролирующего органа возникли вопросы по правовой квалификации данного договора аутсорсинга и необходимости получения соответствующей лицензии субъектом хозяйствования. У субъекта хозяйствования такая лицензия отсутствовала. Учитывая, что наш Гражданский кодекс данного вида гражданско-правового обязательства не содержит, контролирующим органом были сделаны соответствующие запросы в компетентный (лицензирующий) орган на предмет выяснения необходимости получения лицензия на трудоустройство граждан за границей в данном случае.

К сожалению, на два запроса контролирующий орган не смог получить окончательного внятного ответа. Лишь только после третьего запроса он пришел к выводу, с учетом тех положений, которые содержались в ответе на запрос, что в действиях субъекта хозяйствования все-таки есть вменяемый состав административного правонарушения – а это осуществление данного вида деятельности без соответствующей лицензии (то есть – незаконная предпринимательская деятельность). Был составлен протокол в отношении данного субъекта хозяйствования и направлены материалы в суд. Хозяйственный суд произвел оценку всех норм действующего законодательства, бухгалтерских документов, порядка перечисления денег от субъекта хозяйствования РФ белорусскому субъекту хозяйствования, ряда иных документов, которые свидетельствовали о том, что фактически не было трудоустройства наших граждан на территории РФ, поскольку они были в штате нашего белорусского субъекта хозяйствования, получали зарплату от нашего белорусского субъекта хозяйствования, направлялись в командировку в РФ, что нашло подтверждение и в командировочных удостоверениях и выплате суточных. Законодательство, действующее в области лицензирования данного вида деятельности, также позволяло усомниться в необходимости получения лицензии в рассматриваемом случае, о чем свидетельствовали и неоднократные обращения контролирующего органа в компетентные органы за дачей соответствующих разъяснений на предмет, нужна или нет лицензия в данном случае.

При таких обстоятельствах, исходя из заложенного в директиве принципа принятия решений при неясности, нечеткости норм действующего законодательства, хозяйственный суд принял решение в пользу субъекта хозяйствования - пришел к выводу, что в действиях субъекта хозяйствования отсутствовал вменяемый состав административного правонарушения и, соответственно, отсутствовал факт занятия незаконной предпринимательской деятельностью.





Архив проекта